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居住权保障对房地产市场治理的重要意义
【中国家装网】 时间:2018-11-20 来源:国家治理 【收藏本页
自2016年12月中央经济工作会议第一次对房地产提出“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位之后,以突出住房的居住属性为“牛鼻子”来设计房地产市场健康发展长效治理机制成为经济工作的重要指导思想。“房住不炒”的指导思想在2017年10月党的十九大报告和2017年中央经济工作会议上都得到再度确认,进一步表明了中央对抑制房地产投机炒作之风、还原住房居住属性的坚定决心。在中央对房地产发展的指导思想明确之后,如何在实践中真正保障“房住不炒”就成为了当前经济工作中具有高度紧迫性的重要内容。同时认识到,“房住不炒”只是中间政策手段,最终目的是实现党的十九大报告中所说的“人人住有所居”,即保障全体人民的居住权、保障全体公民都有适宜住所可居。因此,要在如何实现“人人住有所居”的目标指引下科学全面认识“房子是用来住的、不是用来炒的”,要在如何落实居住权保障的视角下推进“房住不炒”的政策实施,进而推动房地产市场健康可持续长效治理机制的建立,而这就需要对房子为何容易被投机炒作、居住权为何容易被侵犯以及如何落实居住权保障等重要问题有深入的理论认识。

房子容易被炒基于公共服务资本化

中央经济工作会议上提出“房子是用来住的、不是用来炒的”,可谓一针见血,直指长期以来困扰我国房地产市场发展的根本病灶所在,那就是我国房地产市场投机炒作之风肆虐,导致本来应该以消费功能为主的住房,投资功能被过度放大,从消费品异化为投资品。但房子为何容易被投机炒作,对于这个看似简单的问题,政府有关部门并没有相对准确和全面的认识,导致出台的相关政策有时不能抓住要害、对症下药,所以房地产市场投机炒作之风屡禁不绝,让住房真正恢复居住属性还是漫漫长路。

到底房子为什么容易被炒作,这要从房子尤其是住房的本质说起。住房到底是什么?这个问题看似简单,却很深奥。住房显然绝不简单的是四面围墙、地面房顶、砖瓦门窗围成的水泥钢筋物质体在空间上的组合。这个物质在空间上的组合,我们把它叫做房屋。房屋只要造出来就能用,建造房屋的事情由建筑师负责就行。而我们所谈论的住房,天然带有经济社会属性,是人们参与社会的一张门票。人们对住房的需求,绝不是简单地要求有四面墙和屋顶、可以挡风避雨和保护隐私就行。荒漠无人区中的住房,即使再牢固,也无人问津。人们对住房有需求,是因为住房是他们在社会中的港湾和加油站。有了固定居所,人们才可以生存、发展和成长,才能有稳定的就业,才能有机会就近享用教育、医疗、公共交通等公共资源和公共服务。在住房的价值构成中,房屋建筑成本和家具装修成本都仅仅是一小部分,最主要的价值来自于所吸附的公共资源和公共服务价值。

只有认识到房子价值不是来自建筑而是周边公共服务这一点,才能明白,炒房子其实不是炒房屋建筑本身,而是炒房子周边的公共资源和公共服务、炒房子所吸附的公共服务获取权。房子从建筑的物理属性上来说最大的两个特征,一是地点固定,二是使用寿命长。这两个特征决定,房子对周边公共资源和公共服务的吸附十分稳定、十分长久。所以,只要买到房子的产权或哪怕只是租用到房子的长期使用权,就相当于给自己买到了该房子周边公共服务的享用权。认识到了这点,就很容易理解,为什么建筑形态看起来差不多的房子,在不同的城市或同一个城市的不同地段,房屋价值可以差出几倍几十倍甚至几百倍,这个差别就是所在城市或所在地段周边有没有优质公共资源和公共服务。这里所说的公共资源不仅包括教育、医疗、公共交通等基础设施,还包括就业机会,或就近工作的就业机会,也可以理解为同等工作机会在交通时间和交通成本上的节约。用经济学的语言来说,在房地产市场中,通过市场竞价机制,人们会对稀缺的优质公共资源与公共服务产生竞价投标,用钞票来投票,从而让稀缺的公共资源与公共服务资本化在房价或租金中,称之为“溢价”。学区房相对一墙之隔的非学区房会有明显溢价,就是一个非常典型的例子。这个道理,对商业地产也都是同样成立的。人流多、交通便利的商业地产,租金就是偏远地段的商业地产的数倍或数十倍。

房子是静态的,所在城市和所在地段周边的发展却是动态的。炒房子,不仅是对当期公共资源和公共服务享用权的争夺,更是对其未来享用权的争夺。房屋建筑本身是有使用寿命的,会随着建筑寿命不断折旧、失去居住功效。但周边的公共资源和公共服务,则可以随着技术进步和经济发展而不断优化,具有无限想象空间。虽然房子会旧、会倒,可只要土地产权或所有权还在,就可以再建房,再继续享用当地的公共资源和公共服务。所谓炒房子,说到底,是对当地未来经济发展和公共服务质量预期的炒作。

根据上述理解,房子确实容易被炒作,很容易从消费品被异化为投资品。在这个背景下,只要住房进入商品化和市场化时代,住房的消费属性就很容易被投资属性压倒,居住功能会被各方利益主体忽略,投资功能则会被过度放大。还可以说,各国住房市场都很难避免出现这一情况,都或多或少存在住房的投资化趋势。日本20世纪90年代的地产崩盘、东南亚1997年前的地产泡沫破灭、美国2006年的次贷危机爆发,都是一些住房市场被极端投资投机后以危机爆发来实现再平衡的案例。中国的房地产市场是在高速经济增长、深度工业化、快速城市化、积极参与全球化等特殊背景下形成的,具有自身一些特殊属性,如出现晚、增长快、参与者风险危机意识教育不足、具有房改的历史遗产影响、发展道路依赖性强等等,同时它还通过土地财政和土地抵押融资平台等机制跟城市建设、经济发展和地方政府利益进行深度捆绑,既是中国经济金融化的首要受影响者,也是中国经济金融化的重要推动者。各种特殊的时代背景和制度因素影响之下,中国房地产投机炒作之风不仅难免,而且呈现出来错综复杂、关联牵扯的特征,很难仅靠找到一两个病灶就根治。

公共服务资本化导致居住权容易被侵犯

公共服务是所有人在参与社会的生活和生产过程中都需要的,从这个意义上说,公共服务与住房绑定,进而公共服务在住房价格与租金中的资本化,似乎也无可厚非。但这里有两个要点需要辨识:

首先,公共服务的空间属性具有差别性。比如,社保、医保、养老等公共服务,在城市之间有差别,这是城市间房价差异的重要诱因,但在一个城市内部或至少一个区级单位内则基本呈现均等化,一般最多只跟户籍有关,与住房没有绑定,不是城市内部房价差异的主要原因。但那些具有强烈地段空间属性的公共资源和公共服务,如公共资源方面的交通便利和就业机会、公共服务方面的就近入学,则在空间层面很难均衡化,与住房绑定性强,最容易资本化到房价或租金中,这是一个城市内部房价梯度差异的主要原因。所以2017年以来,在国务院多个文件和党的十九大报告中明确提出住房新制度要实行租购并举的方针,多地政府发起“租购同权”运动,最突出的矛盾就是如何实现租房人和购房人在优质公立学校入学权利的同等性。公共服务的空间非均衡化是城市房价空间差异的基础,进而造成不同地段的住房会有不同的负担成本。

其次,不同人群对不同种类公共服务的迫切需求程度不同。人人都需要公共服务,但公共服务也分很多种类,如义务教育、公立医疗、社保养老等。以义务教育为例,不同家庭结构、不同生命周期阶段、不同收入群体的人群对优质义务教育的迫切程度是不同的。针对一个优质小学的对口小区,有学龄儿童的高收入家庭群体会愿意为享有优质小学入学权而付出更高溢价;不准备实际居住且没有学龄儿童的家庭就可能不愿意为入学资格付出溢价;有学龄儿童但收入较低的家庭,虽然有心却无力支付房价中的高昂学区溢价。这个案例中的后两个群体,哪怕对居住在本学区有真实和迫切的居住需求,却会被第一个并没有实际居住需求仅为入学权而来的群体所挤出。在这个案例中,后两类人群的居住权受到了公共服务资本化带来的“侵犯”。

房子本来应该是用来住的,却经常被用来炒作,投资功能压倒消费功能,房子价格不再仅包含居住消费,而更多是基于公共服务及对未来公共服务预期的资本化,这是导致中低收入群体居住权无法得到有效保障的根本所在。

可以再举一些具体案例。在国内外城市的媒体与研究文献中,都会经常讨论到,城市更新带来老旧城区的焕然一新,但同时也会带来中产和富有阶层大批进入该区域、而原先本地的中低收入家庭则因为该地区房价和租金上涨被迫撤离到郊区的后果,这种阶层替代现象被称为中产阶层化或绅士化现象。国内已有学者将基于学区优质资源争夺所带来的阶层替代—绅士化现象,称之为“学区化”。这些都是公共服务资本化侵犯住房支付能力不足群体居住权的典型案例。

公共服务的空间未均衡,是其在房价或租金中资本化的前提,也是房子被炒作的基础。实现了公共服务均衡化,会大大降低房子被炒作的经济基础。如世界上发达国家中以房价相对低和稳定而著名的德国,就是因为区域发展相对均衡,房价才具有保持相对低廉和稳定的基础。所以,国内时不时有些政府部门和人士提议在住房制度问题上要学习德国,但我们应该首先审慎分析我国有没有相应的区域经济基础去实施这样的住房制度。

以居住权保障为指导来促进房地产市场治理

之前说明了,房子容易被炒的重要诱因,是来自房子所吸附的公共资源与公共服务的稀缺性或空间的非均衡性。脱离居住需求的住房投资,说到底,是对稀缺公共服务升值预期的投资。从这个角度来说,住房问题上的最主要困局,是住房支付能力较低群体的居住权与高收入群体的公共服务享用权之间的对立冲突。要化解居住权和公共服务享用权的冲突、实现中低收入群体的居住权保障,则还是要从“房子是用来住的、而不是用来炒”的思路出发,引导人们为“居住”而住房、而不是为“稀缺公共服务”而住房,将居住权保障与公共服务享用保障进行适度分离,并做区别对待。笔者认为,居住权更加基础,需求刚性很强,是属于生计性质的民生权益,中低收入家庭对此十分敏感;公共服务享用权,尤其与住房载体绑定的稀缺公共服务权,则属于发展性质的权益,中高收入家庭更加看重,但需求弹性较大。从这个角度看,当居住权与公共服务享用权发生对立矛盾冲突时,理应以保障居住权为优先;同时还要根据不同人群对公共服务需求的差异,提供不同类型的住房。根据这一总体思路,笔者提出以下三条建议:

首先,坚持降杠杆。在需求侧,可以鉴别出人们是主要为了“居住”而住房,还是为“稀缺公共服务”或投资目的而住房。当人们对住房的需求是从消费目的出发的时候,原则上是不需要杠杆作用的。只有当对住房的需求带有投资目的的时候,才十分希望去借助杠杆。杠杆的力量也放大了投资需求的力量,在住房市场上彻底压倒居住需求,甚至挤出居住需求。虽然部分热点大城市的上轮房价飞涨有供需基本面的多方面基础,但高杠杆下的信贷扩张却是上轮楼市强劲飙升的最直接原因。信贷扩张对住房投资需求如虎添翼,也让房价插上了翅膀。买涨不买跌、预期驱动的大城市房价已经纯粹是金融现象。要遏制大城市房价飙升就要挤出投资需求,要挤出投资需求就必须多采用金融手段、从降杠杆入手。2016年11月上海楼市调控政策对市场之所以取得了立竿见影的效果,就在于土地市场严禁开发商场外配资,在购房市场上施行“认房又认贷”,加上全国性联网认定二套房的政策组合,这两个政策威力很大。2017年3月下旬北京、广州等地调控的核心也是土地市场查配资、购房“认房又认贷”,也很快达到市场降温的效果。但是,房地产市场投资投机的基础仍然顽固,房价反弹的力量仍然存在。只有继续坚持在土地市场与居民购房两个维度都降杠杆,才可以保证大城市楼市在更长时间内实现稳定,从而保护真正的为居住而衍生的住房需求。

其次,加强预期管理。房地产投资,是对房屋资产升值预期的投资,升值预期一部分来自公共服务升值预期,一部分来自投机炒作。然而,住房市场天然存在严重的信息不对称,开发商和中介的串谋与价格操纵行为,会刻意推动消费者的非理性购房行为,引发市场大起大落。但往往由于难以认定或新手段层出不穷而屡禁不止。为此,政府一方面要加强市场监管、鼓励行业自律、奖励消费者和从业者举报;另一方面也要努力推进统一市场信息平台建设,善于引导和稳定市场情绪。此外,对公共服务配置包括城市更新计划的宣布,包括时间点和宣布方式,要有讲究,尽量避免引发过早过度的预期炒作而对本地原住民的居住福祉产生冲击。

最后,调节供给结构。居住权、公共服务享用权,都是联合国公约规定的法定人权,都需要依法保障。但因为人们住房支付能力不同、对公共服务需求的紧迫程度不同,居住权保障又与公共服务享用权保障在住房这个载体上发生了对立冲突。针对这个冲突,在供给侧的一个基本解决思路是,根据不同人群对公共服务需求的差别性,提供不同类型的住房。如对中低收入家庭定向提供的住房要突出居住属性,抹杀其投资属性,在公共服务可得性上跟商品房有所差别。根据这个原理,对中低收入家庭的保障性住房,就应该只能是租赁住房,租赁期间可以享受一般性公共服务,但这种享用权是阶段性的,不能被固化,这样也就不会被资本化到房屋价值中。一些地方在力图对中间收入群体以提供共有产权房或类似性质的住房的方式进行居住权保障,这类做法也应坚持突出居住属性、降低投资属性的根本原则,比如通过限定内部流转等手段来限制这类住房的可流转性。

在这个意义上,租购并举确实是解决中国住房市场矛盾的立足点之一。通过租购两条腿走路,分离不同类型的住房需求,让追求住房居住功能性和追求住房投资功能的人群,以及对住房投资价值敏感性不同的人群,都有机会各得其所。但笔者同时认为,也要高度警惕当前租房市场发展中出现的一些资本化和金融化苗头趋势。租房市场需要充分发挥市场机制,但也不能只依靠市场机制。租房市场需要必要的市场监管和管制,同时还需要政府适度提供公租房、非盈利组织提供社会租房、有条件的企事业单位提供员工租赁房等多方参与来实现多元化供给,并起到平衡制约市场租金的作用。

结语

“房子是用来住的,不是用来炒的”是党中央所确立下来的在新时代下建立房地产市场长效治理机制的基本指导思想,是通向“人人住有所居”的重要道路指引。但要深刻和全面认识这个指导思想,则需要从房子之所以容易被炒、防止房子被炒与落实居住权保障之间的关系等一些关键性理论问题的理解入手。沿着根据不同人群对不同类型公共服务急需程度不同、而将居住权与公共服务享用权适度分开的总体思路,从需求侧和供给侧两端发力,可以实现更多住房确实是“用来住的而不是用来炒的”,从而实现保障更多人住有所居的房地产市场治理。

【本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院和中国城市治理研究院双聘教授;本文系国家自然科学基金委员会与英国经济和社会研究理事会联合资助项目“中国城市发展的金融化趋势及金融风险”(项目编号:NSF7161101095)阶段性研究成果】

责编:贺胜兰 / 杨 阳
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